张文宗：美国社会不平等与拜登改革的前景
作者：张文宗，现代院美国研究所副所长
来源：《美国研究》（双月刊）2021年第6期；中国现代国际关系研究院
微信平台编辑：周悦
内 容 摘 要
美国社会近年来极为严重的不平等，与新自由主义泛滥、全球化、技术进步和2008年金融危机息息相关。奥巴马和特朗普的施政未能缓解社会不平等，疫情的冲击更加剧了问题的严重性。
拜登政府力图控制疫情稳定经济，以大规模基建和科研投入创造就业，以向富人和大企业加税改善二次分配，以“中产阶级外交”服务国内发展，以遏压中国为手段重塑供应链。民主党试图缓解美国社会严重的不平等，其施政方向体现了进步主义改良的思路，但面临政治阻力、债务飙升和科技负效应等问题，而对华加大竞争面只会增加其国内施政的困难。
经过2020年大选及罕见的选举争议，美国从特朗普治下过渡到拜登治下，联邦政府的政策和美国走向在经历巨大的调整。拜登执政之初，美国在百年未见的疫情、半个世纪未见的大规模抗议运动、猛烈的经济震荡、罕见的选举乱象冲击下，经历公共卫生、经济和社会等领域的多重危机。考虑到2021年1月6日国会受冲击事件，美国还出现一定程度的政治危机。美国之病、美式民主之衰、美式资本主义之弊似乎进入一个关键的临界点。种种问题之下，美国日益严重的社会不平等既是症状也是病源。这种严重的不平等是2008年金融危机爆发的重要诱因，也是美国40多年来奉行新自由主义的困境。在奥巴马的“变革”和特朗普“美国优先”施政的基础上，拜登提出“重建更好”（Build Back Better）的口号，在执政百日内推出“救助”、“就业”和“家庭”三大计划，在执政首年全力推动相关计划，并将重振中产阶级作为缩小美国贫富差距、缓解资本主义矛盾和恢复美国国际影响力的重要目标。
本文主要基于国内外学术界关于美国2008年金融危机和社会矛盾加剧的研究成果、拜登政府发布的文件、皮尤研究中心等机构的民调、美国主流媒体的报道和评论等，对美国社会不平等的根源、奥巴马政府和特朗普政府的施政效果、拜登重振美国中产阶级的举措及前景等问题进行分析。本文的重点是围绕美国社会不平等问题，通过较为全面地介绍拜登政府执政初期的重要议程，分析其政策目标、本质、可能取得的成绩及面临的制约。较好地评估拜登国内施政前景及其对美国社会的影响，对观察美国社会矛盾的变化、美式资本主义的演变有积极意义，对把握美国发展方向和实力地位的走向也有一定的参考价值。
一、美国社会不平等的加剧
资本主义的基本矛盾是生产社会化与资本主义生产资料私有制之间的矛盾，表现在消费上是生产无限扩大的趋势与劳动人民购买力相对缩小的矛盾，表现在阶级关系上是资产阶级与无产阶级的矛盾。马克思在《资本论》中指出，生产资料私有制及由此造成的劳动与财富的分离是一切贫困问题的根源。资本主义社会的一极是财富的积累，另一极是贫困的积累。法国经济学家皮凯蒂在《21世纪资本论》中称，由于资本回报率总是倾向于高于经济增长率，所以贫富差距是资本主义固有现象。近几十年来，发达国家的不平等现象已经扩大。资本主义经济危机和社会不平等息息相关。经济危机是资本主义社会的周期性现象，是资本主义在生产过程中周期性爆发的生产过剩的危机，是社会贫富差距持续扩大的产物。2008年金融危机是在资本主义世界的心脏美国爆发的一次系统性危机，将美国经济的金融化和产业空心化、中产阶级萎缩、工人阶级工资长期停滞、社会分层和阶级固化等问题充分暴露。国内外学术界对此进行了大量研究，普遍认为这次危机是上世纪30年代大萧条以来影响最深远的一次大危机，与美国房地产业的次贷、资本逐利本性、全球化、技术进步、工会力量下降、美国在海外的“两场战争”等息息相关，而美国贫富差距扩大和收入严重不公则为危机爆发提供了土壤。刘鹤牵头的“两次大危机比较研究”课题组认为，大萧条和大衰退都是世界经济运行到技术长周期末端的结果。技术长周期推动下的经济繁荣，导致美国收入差距扩大、社会阶层分化，及至贫富差距累积到历史高点，产能过剩和需求萎缩极为严重，过度举债营造的“虚假繁荣”就会以危机的方式被迫收缩。
作为金融危机的“震中”，美国所受到的冲击尤为严重，且危机呈现从金融到经济，从社会到政治传导和蔓延的特点。危机以来，美国的社会不满和对抗情绪高涨，以民粹主义为特征的“茶党”运动和“占领华尔街”运动此起彼伏，并通过“特朗普崛起”和“桑德斯现象”升级为政治运动，深刻改变美国。2020年大选期间，在疫情肆虐、股市震荡、两党恶斗的大背景下，因白人警察“跪杀”黑人弗洛伊德而迅速升级的“黑人的命也是命”运动蔓延至全美400多个城市、先后有2000多万人参加。这是20世纪60年代民权运动以来美国规模最大、持续时间最长的抗议运动。这场运动从性质上看是反种族主义抗议运动，既是美国种族矛盾升温的表现，也是阶级矛盾尖锐的反映。
金融危机以来，美国政府在采取短期救助措施的同时，力图通过技术变革、产业转型和社会政策调整来进行改革。奥巴马带领美国走出了危机和大衰退，但并未完成“变革”，特朗普的“美国优先”实际上是财阀政治，其政策极端、手段粗暴，放大了美国内部矛盾，疫情的冲击让社会不平等更加严重了。
首先，奥巴马的经济刺激政策帮助美国度过了危机，但结构性改革加剧了国内分裂，美国社会不平等加剧。2008年金融危机导致的经济衰退、失业率飙升将以“变革”为口号的民主党人奥巴马送入白宫。在小布什政府《不良资产救助计划》（TARP）的基础上，民主党利用掌控白宫和国会两院的短暂两年（2009~2010年），实现了两大类目标：一是经济刺激计划、金融监管改革和汽车业救助，稳定了美国经济和金融的基本面；二是敲定了扩大医保覆盖面、惠及更多弱势群体的《平价医疗法》。这些政策使美国走出了大衰退，经济持续复苏。美国国内生产总值（GDP）从2009年2.5%的负增长发展到2015年3.1%的正增长，失业率从2010年的9.6%下降到2016年的4.9%。但奥巴马的施政遭到共和党议员的阻击，并同时招致左翼和右翼民众的不满。左翼民众支持联邦政府发挥作用，但对纳税人蒙受损失而华尔街全身而退极为不满，右翼民众则攻击“大政府”侵犯个人自由，左翼和右翼的社会政治运动交替出现，加剧了美国社会的分裂。同时，奥巴马推动的结构性改革，如重振制造业的计划未取得预期的效果，谋求经济转型的《清洁能源计划》也因为共和党的持续抵制而大打折扣。
奥巴马曾表示“不平等是我们这个时代的决定性挑战”，试图通过重新壮大美国中产阶级来缓解问题，但未能如愿。皮尤研究中心的调查显示，从2007年到2016年，美国家庭资产排名前20%的富豪净资产中位数增长了13%，达到120万美元，前5%的富豪资产增长了4%，达到480万美元。相比之下，财富较低阶层家庭的净资产中位数减少了至少20%，而倒数第二的20%家庭净资产中位数从3.21万美元降到1.95万美元，损失了39%。经济学家安妮•凯斯和安格斯•迪顿在《绝望的死亡与资本主义的未来》中，重点分析了没有大学学历的男性白人的境遇，认为美国的白人劳工阶级已经被摧毁。两人发现，从1979年到2017年，该群体的收入中位数以购买力衡量下降了13%。由于工资长期停滞、社会压力过大、医疗体系不公平，白人工人阶级的自杀、酗酒、药物过量等问题十分严重，甚至直接抬高其死亡率。可以说，奥巴马任内的经济增长并未惠及美国中产阶级，该群体在工作保障、子女教育、医疗保健等方面承受着更大的压力，最突出的问题是低薪就业现象普遍。美国失业率虽然下降，但劳动力市场越来越灵活，签订稳定的长期劳动合同的工作机会被临时性工作机会所替代。兼职、小时工、自由职业者和临时工等工作不仅直接的劳动收入偏低，而且缺乏从社会保障机制获得的间接收入（转移支付收入），这就使“工作穷人”的比重不断攀升。2016年大选中，毫无执政经验的商人特朗普有效地利用了社会普遍存在的不满，尤其是白人劳工的愤怒情绪，树立起反当权者、反建制形象，在成功“接管”了共和党后，还给对手民主党总统候选人希拉里•克林顿贴上“腐败政客”和“华尔街代言人”的标签，并出人意料地赢得大选。2016年大选投票结果显示，美国中低收入家庭对民主党总统候选人的支持率较2008年和2012年均有较大幅度的下降。可以说，美国社会的不平等正是民粹主义泛滥和特朗普崛起的重要原因。
其次，特朗普的政策优先维护富人利益，向外部转移矛盾但自食其果，美国贫富差距继续扩大。特朗普的“美国优先”政策，口号上是保护劳工和那些“被遗忘的美国人”，方式是极端的贸易保护和反移民，实质上则是推行富豪政治和财阀政治。特朗普执政前三年，在大规模减税、放松监管、量化宽松等政策的刺激下，美国经济延续奥巴马时期的增长态势，实现了美国历史上最长的经济扩张周期，美国三大股指屡创新高，失业率在2019年降至3.5%，为1969年以来最低。在就业市场持续改善的背景下，美国一些家庭的收入增长，贫困率在2019年也降至10.5%，为1959年有此项统计以来最低点。但特朗普的相关政策进一步加大了贫富差距。2020年2月，皮尤研究中心公布了一份调查结果，显示了从20世纪60年代末和70年代初到2018年的半个世纪时间里，美国贫富差距扩大和中产阶级萎缩的大趋势。从1968年至2018年，收入最高的5%家庭的收入在全美家庭总收入中的比重从16%增加到23%，收入最高的20%家庭收入的比重从43%增加到52%，收入靠后的家庭收入的比重则有所下降。从1971年到2019年，生活在高收入阶层的成年人在美国成年人中所占比例从14%上升到20%，低收入阶层所占比例从25%上升到29%，而中等收入阶层的成年人所占比例从61%下降到51%。调查还显示，最富有的家庭是唯一在2008年大衰退开始后财富增长的家庭，而61%的美国人认为收入不平等问题十分严重。鉴此，一些美国学者将这一时期与19世纪末的“镀金时代”和20世纪“咆哮的20年代”的严重社会不平等相提并论，并将这一时期称为“新镀金时代”。
特朗普的政策导致美国社会不平等问题愈加严重，原因至少有三点。一是政策收益主要流入富人腰包。特朗普启动里根政府以来最大规模的减税计划，将企业税率由 35% 下调到 21% ，将个人所得税最高税率由 39.6% 下降到 37%，取消个人所得税和企业所得税的替代性最低税收 ，并将遗产税个人终身免税额度由 500多万美元提高到 1000 多万美元。在该政策的引导下，美国大企业和富人将更多资本投入股市，用于股票回购和分红。由于美国最富有的10%人口持有84%的股票，底层的75%人口没有任何股票，因此股市上涨对于绝大多数美国人的财富和收入没有任何影响，而减税却把联邦政府预算赤字推高到1万亿美元大关以上。二是中下层社会福利被削减。为了填补减税造成的财政窟窿，特朗普在税改法案中废除“奥巴马医改法”中个人必须购买医疗保险的规定，自 2019 年起不再强制美国人购买医保，也不再为大约 1300 万人发放补助；缩减食品券、儿童补助等福利项目的开支等。这些做法甚至遭到了联合国人权理事会专家的谴责，认为相关政策“将加剧两极分化，使得美国继续成为发达国家中最不平等的社会”。三是对外贸易保护加重美国企业和家庭的负担。特朗普重点对中国发动大规模贸易战，先后对超过3600多亿美元的中国出口商品加征高额关税，试图让中国买单并解决美国的贸易逆差问题。但2021年4月穆迪公司发布的报告显示，加征关税带来的额外成本大部分由美国进口商承担，平均承担比例超过90%，而中国出口商只承担不到10%，甚至中国反制关税的成本也更多由美国出口商承担。美中贸易委员会与牛津经济研究院2021年1月的报告显示，中美经贸摩擦给美国企业造成1.7万亿美元的市值损失，导致2020年美国企业投资增速下降1.9个百分点。由于中国出口产品在美国很难找到替代生产者，加征关税并未有效刺激美国国内生产，而只是把关税成本转嫁到下游生产者和消费者身上。2018~2019年加征关税使美国家庭总收入降低880亿美元，平均每个家庭损失约675美元。
再次，疫情肆虐重创美国经济和社会，救助政策在稳定社会的同时反而进一步拉大贫富差距。疫情暴发之前，美国的政治极化、社会撕裂就已非常严重。特朗普在强烈的不安全感驱使下独断专行，进一步破坏了美国谈判和妥协的传统，导致白人至上主义复燃，种族矛盾激化。其在应对疫情上瞻前顾后，散布反智言论，联邦和州政府的政策混乱等，一度造成美国经济封锁、企业倒闭、失业率激增，加剧美国中产和无产的不安全感。2020年2月至4月，美国失业率从3.5%飙升至14.8%，2021年1月到4月有2200多万人失去工作，创大衰退以来最高水平。美国的贫困率也从2020年6月的9.3%迅速上升到11月的11.7%，800多万美国人因疫情跌至贫困线以下。疫情失控还进一步暴露了美国不同阶层和不同种族在住房、就业、医疗卫生等领域的严重不平等，非洲裔美国人在确诊感染和死亡上的高比例成为舆论关注的焦点。在2020年大选的压力下，两党围绕疫情失控责任、大规模反种族主义运动等激烈攻防，政治恶斗和社会失序让美国乱象丛生。
为应对疫情蔓延、股市暴跌、经济萎缩和社会动荡，特朗普政府连续推出五轮救助政策，共约3.7万亿美元，向美国中小企业、州和地方政府、家庭、失业者、医院、学校等提供财政支持，内容包括公共卫生支出、直接补贴、税收抵免、租房补贴、食品券、失业保险等。为配合巨额的财政救助政策，美联储出台无限量的量化宽松政策，并向家庭、小企业和雇主提供前所未有的信贷支持。这些政策缓解了疫情对美国的严重冲击，对经济恢复增长、社会恢复秩序发挥了重要作用。但与此同时，无节制的量化宽松政策重新吹大股市泡沫，对贫富分化再度起到推波助澜作用。宽松的货币政策还导致通货膨胀，这对生活开支占大头的穷人伤害显著，对富人影响则小得多。根据牛津经济研究院的测算，2020年3月至2021年1月，美国收入排名前20%的富人资产增加约2万亿美元，而排名后20%人口的资产减少1800多亿美元，经济复苏红利并未普惠不同收入阶层。根据美联储的统计，在2020年第4季度，美国最富有的1%家庭拥有的财富高达39.51万亿美元，最底层的50%家庭总共才拥有2.38万亿美元。
冷战结束后，美国享受了全球化和互联网科技的红利，美式资本主义也进入到国际垄断资本主义的新阶段，获得了空前大发展，而全球化、生产社会化和资本主义生产资料私有制之间的矛盾也持续累积。美国的资本输出和产业转移，推迟了资本主义危机的大爆发，也使其缺少改革的危机感和动力。金融危机迫使美国不得不进行痛苦的调整和转型，不管是左翼奥巴马的结构性改革，还是右翼特朗普对外转嫁矛盾，不管是贸易保护主义还是出口倍增计划，都力图调整美国资本主义的发展模式。总体看来，相关措施并没有解决危机暴露出的结构性问题。美国总体上变得更富了，一些穷人的状况也有所改善，但经济和社会不平等更加严重。美国华尔街、上市公司及大股东是政府赤字财政和宽松货币政策的最大受益方，中产阶级和低收入群体的总体境况并未改善，有的还继续恶化。这是美国政治、经济和社会领域多重矛盾交织的重要原因，也是拜登政府必须面对的挑战。
二、拜登政府缓解美国社会不平等的举措
尽管围绕2020年大选出现了美国历史上罕见的选举争议，最终拜登赢得了绝大多数的选民票和选举人票，民主党还以微弱优势赢得国会参议院控制权并进而占据两院多数，这表明美国人和美国的政治体制对拜登和民主党进行了授权。拜登政府认为美国的政治极化、民粹盛行、社会撕裂的背后是贫富差距和社会不平等的扩大，因而继承了奥巴马通过重振中产阶级来恢复美国民主韧性和资本主义制度活力的政策。从性质上看，这基本上延续了民主党传统的进步主义改良思路，试图通过发挥强政府的作用全面干预经济、科技和社会活动，以缓解劳资矛盾并维持美国的霸权。
首先，发挥强政府作用应对危机、刺激经济并推动绿色转型和科技升级，以创造大量就业及提升美国的竞争力。在多重危机的挑战下，联邦政府大规模介入经济活动。拜登政府延续特朗普政府“直升机撒钱”抗疫和保经济民生的政策，推动国会通过1.9万亿美元的《美国救助计划》（American Rescue Plan）。该计划主要包括加快疫苗的生产、分发和注射；向低收入家庭一次性拨付1400美元，延长每周300美元的失业救济金发放，并向州和地方政府、学校等拨款4800亿美元，向受疫情严重冲击的餐饮、航空等行业提供财政支持等。在此基础上，拜登抛出以大规模基建、科研投入和能源转型为核心的《美国就业计划》（American Jobs Plan）。该计划最初的预算规模为八年2.25万亿美元，其中6500亿用于维修公路、铁路和公交系统，1700多亿用于支持电动车和充电站的发展，6500亿用于建设宽带、清洁水、电网系统，4000亿用于清洁能源贷款项目，1800亿用于新兴科技研发等。该基建计划规模庞大，若获得国会通过“将是自美国修建州际高速公路并赢得与苏联的太空竞赛以来最大的国内公共投资”，在刺激国内钢铁、水泥和一般制造业生产的同时，旨在创造大量“不需要大学学历的蓝领就业岗位”。同时，该计划向半导体、人工智能、先进计算机、先进通讯、生物工程、清洁能源等领域投资，旨在以产业政策为牵引拉动私营企业的投资，确保美国在新一轮科技革命中领先，从而锁定高科技产业的超额利润并创造高薪就业岗位。助推新能源和电动汽车发展的政策，试图延续奥巴马时期的做法，既恢复美国在全球气候治理上的主导权，又争夺绿色经济的主动权。白宫在《美国就业计划》中称，这是“对美国生产力和长期增长的一次性资本投资，它将升级美国的基础设施、振兴制造业，对基础研究和科学进行投资，支撑供应链，为美国人提供良好的工作机会，提高美国的竞争力。”
其次，发挥政府调节功能缩小贫富差距和推动司法公正，以缓解美国阶级矛盾和种族矛盾。与传统的共和党注重小政府、反对过度干预社会不同，民主党以弱势群体的代言人自居，中低收入群体、少数族裔群体在选民基本盘中占比高，传统上倾向于“劫富济贫”政策。2020年大选中，拜登的竞选团队高度重视与特朗普争夺中产阶级和蓝领选民。拜登还竭力塑造出身于宾夕法尼亚州工人家庭的形象，猛烈攻击特朗普的财阀政治，并最终借助城市郊区选民对特朗普的不满重新夺回“铁锈带”诸州。为缩小贫富差距，拜登注重提高包括少数族群家庭在内的中下层社会福利。《美国就业计划》中包含新建和更新公立学校、中低收入者住房和儿童保育设施，保障工人组织和加入工会的权利，保障工会的集体谈判权等内容。在2021年4月底抛出的1.8万亿美元的《美国家庭计划》（American Families Plan）时，白宫声称此举可以“让美国家庭更容易进入中产阶级，也更容易留在中产阶级”。该计划包括将公立学校免费教育延长四年，如为3-4岁的儿童提供两年学前教育，为青年提供两年免费的社区大学教育；向儿童和家庭提供直接支持以降低儿童保育开支；创建全国性的带薪休假和带薪病假计划、增强学校的膳食计划、延长对儿童和中低收入家庭的税收抵免等。按照拜登的说法，这是“投资我们的孩子、我们的家庭和我们经济的未来”。从规模上看，如果该计划得以实施，将是美国历史上继罗斯福新政和约翰逊“伟大社会”之后又一次社会保障网络的巨大扩张。
这些基建、科技投资和社会保障计划总支出约4万亿美元，为控制财政赤字和政府债务，拜登计划通过对国内企业、跨国公司和富人的增税来弥补。为解决《美国就业计划》中基础设施开支问题，白宫提出要将美国企业税从21%提高至28%，将企业海外利润的最低税率从10.5%提高至21%。由于全球化和跨国公司的避税活动，公司税收收入占美国国内生产总值的比重已从20世纪50年代的4%-5%下降到2019年的1%。白宫预计，相关计划将逆转特朗普的减税法案，使联邦政府在未来15年增加约2万亿美元的收入。这既可以抵消大规模基建投入的成本，又能减少外国司法管辖区维持超低公司税率开展“逐底竞争”的动力，限制美国企业的海外避税、激励它们在美国扩大投资。为抵消《美国家庭计划》的支出，拜登提出向美国最富有的人和家庭加税。相关计划包括将年收入超过40万美元的家庭（占美国最富有群体的1%）的联邦所得税税率从37%重新恢复到特朗普减税前的39.6%；对年收入超过100万美元的富裕家庭的资本利得税和股利所得税税率同样升高至39.6%。同时，政府还计划加强国税局的稽查能力，堵塞富人在遗产税和其他方面避税的漏洞。白宫声称，相关税改有助于“重建美国的中产阶级、投资教育和提高工资”。这种“劫富济贫”、改善二次分配的财政举措若能落地，将有助于抑制美国贫富差距和社会不平等。
鉴于美国社会矛盾集中体现在种族矛盾上，拜登在“三大计划”中，在财政支持公立学校、社区大学、家庭和儿童发展等方面，比较明确地向非洲裔、拉美裔等少数族裔倾斜，以改善其在住房、就学、就业、就医等方面的福利待遇。拜登承认美国仍存在系统性的种族主义，力图借助“弗洛伊德案”引发的大规模抗议运动，推动有助于种族平权的司法改革。在案件被告白人警察肖万被明尼苏达州亨内平县地区法院的陪审团裁定为有罪后，拜登发表讲话称，“围绕何为这个国家的灵魂存在着一场拉锯战，一方是人人平等的美国理想，另一方是长期的种族主义导致分裂的残酷现实。系统性种族主义是美国灵魂中的污点，黑人承受的巨大恐惧、创伤和痛苦必须得到重视。美国需要承认和直面系统性的种族主义，以及存在于警务和更广泛的刑事司法系统中的种族不平等。”美国副总统哈里斯也表示，美国黑人一直不被视为人类，他们在美国教育、医保、住房、经济、刑事司法体系中的境遇必须得到重视。拜登承诺发挥司法部的作用，恢复执法部门和民众之间的信任，推进种族平等和正义。非洲裔是美国社会中的弱势群体，拜登此举当然有在政治上回馈该群体在大选中支持的政治考虑，相关政策若实施也有助于美国从长期缓和种族矛盾及维护社会安全。
再次，推动“中产阶级外交”以服务国内经济和社会发展。拜登政府的外交，同样体现壮大中产阶级、缓解社会不公的指向性。在就职后的首次外交政策演说中，拜登强调外交要为国内经济发展、为在职家庭服务，并冠以“中产阶级外交”（Foreign Policy for the Middle Class）之名。白宫在发布的《临时国家安全战略纲要》中指出，中产阶级的力量是美国的脊梁和长期优势，必须“兑现把美国人民，尤其是把在职家庭置于国家安全战略核心的承诺”。为此，拜登政府重视经济外交，声称美国的国际商业、贸易和投资政策要“有可持续性和讲究公平”，“必须服务于所有的美国人而非享有特权的少数人”，“必须有助于壮大中产阶级、创造新的和更好的工作、提高工资和强化社区”。“在投资美国的工人和社区之前，美国不会签署新的贸易协定，而未来的谈判一定会照顾美国劳工和环保团体及中小企业的关切和利益。”
美国国务卿布林肯和国家安全事务助理沙利文等高官，是拜登政府中产阶级外交的重要推手。沙利文曾担任希拉里•克林顿国务卿的高级幕僚、时任副总统拜登的国家安全事务助理，在2016年大选中辅佐希拉里•克林顿竞选。在总结败选教训的过程中，沙利文认识到特朗普的成功，在于其抓住了美国工人和中产阶级对全球化的不满情绪。此后，沙利文多次撰文称要将中产阶级置于美国外交政策辩论和决策的中心。2020年9月，在服务拜登竞选的过程中，沙利文参与撰写的卡内基国际和平研究院调研报告《让美国外交政策更好服务中产阶级》发布。这份报告认为，规模庞大、受过良好教育的中产阶级群体，不仅为美国提供了经济、科技领域的人力支持，其生活方式也成为美国用于攻击对手、团结盟友的重要意识形态标志，为美国赢得冷战立下大功。但冷战后美国的全球战略过于注重对外战争和意识形态输出，而这与经济自由主义的全球化相结合，最终导致美国中产阶级收入停滞不前、生活成本升高，各阶层向上流动的渠道日益收紧。报告分析称，美国大战略的成功有赖于内外政策深度结合并为国内中产阶级服务。两党曾倡导的商业和经济全球化方针难以为继，特朗普的民族主义“美国优先”政策存在缺陷，左翼政治家和进步人士倡导的以“经济正义、气候变化和非军事外交”为重点的政策不具有可操作性。拜登政府要吸收其中部分要素，让外交更好地服务于中产阶级乃至整个美国。
正是以“中产阶级外交”为指导，拜登政府实质上延续了特朗普“美国优先”的基调，强调经济安全就是国家安全，继续奉行特朗普的贸易保护主义和经济民族主义。拜登声称要加强贸易执法以解决“不公平贸易”问题，推动评估半导体、关键矿产、大容量电池、医疗物资等关键供应链的脆弱性，以加强供应链安全；加强与盟国在贸易、投资、科技等领域的合作，包括促使日本、韩国和台湾等加大在美国半导体领域的投资等。可以看出，拜登的国内外经贸政策注重振兴国内高端制造业和提高中产阶级的就业率和收入。
最后，通过规锁和遏制中国转嫁内部矛盾，形成“对华强硬共识”推动国内议程。随着美国将中国视为首要战略对手并开展国内外动员，炒作和渲染“中国威胁”成为拜登推动国内议程和联合盟友伙伴的“助推器”。尽管拜登在诸多国内议题上“反特朗普”，但继承了前任和共和党“打中国牌”以夺取国内政治优势的策略。一方面，拜登将中国视为经济和技术上的威胁，在推动抗疫、基建和科技等计划的过程中极力渲染“中国挑战”以营造危机感，并呼吁共和党和民众予以支持。拜登在公布的《美国就业计划》中五次提到中国，声称如果美国动作慢，就会落后于中国，如果共和党人阻挠其议程，就是在帮中国。国会参议院民主党领袖舒默等议员，积极配合白宫的这种政治操作。民主党议员将加大对美国高科技投资力度的《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act）和与中国战略竞争的《2021年战略竞争法案》（Strategic Competition Act of 2021）等议案打包，形成更容易获得两党议员支持的《美国创新与竞争法》（American Innovation and Competitiveness Act），就是通过树立中国为对手来推动国内议程的典型做法。值得关注的是，拜登和奥巴马、特朗普一样，都试图通过反对跨国公司外包来推动制造业回流。在美国执政者和民粹主义者看来，美国在华企业将自身的资本和技术与中国的廉价劳动力和其他生产要素结合获益巨大，而美国经济和就业，尤其是美国传统工业和中产阶级成为牺牲品。“中国人吃了美国人的午餐”，成为美国政客诉诸贸易保护主义和经济民族主义的借口，成为美国规范所谓中国“不公平”“胁迫性”经贸行为的借口。从这个意义上说，美国的社会矛盾和民粹主义是其推动产业链“去中国化”的重要原因，而新冠疫情带来的经济不安全感只是加速了这一进程。
为服务其国内议程，拜登还将中国视为美国地缘政治和价值观的威胁，并以此胁迫和拉拢盟友孤立中国。在拜登看来，美国无法以一己之力与中国“激烈地竞争”，只有通过联合盟国和伙伴一同就所谓人权问题对中国进行制裁，对中国实施更大力度的出口管制和投资审查，迫使中国接受美国主导的国际规则，才能维护美国的霸权地位，也只有就国企补贴、知识产权转让等问题规制中国，才能实现抑制中国经济和重振美国经济、恢复美国社会活力及民主制度韧性的目标。
三、拜登缓解美国社会不平等面临的限制
拜登政府带有民主党强政府色彩的施政，是在全球化背景下对美国国际垄断资本主义进行的改良，相关政策在不触动资本主义私有制的前提下，调整政府、市场和社会的关系。通过发挥政府的作用，节制国内和跨国的资本以反哺社会，以使资本更好地服务国内，服务美国的经济发展、就业创造、科技创新和能源转型，以缓解美国阶级矛盾、恢复美国社会活力，进而增强美国实力和竞争力。相较前两任政府，拜登的施政计划规模更大，方向更明确，也更有系统性和协调性。美国两党在抗疫、基建、科技、贸易保护上有一定的共识，拜登的施政将取得一定的效果。例如，《美国救助计划》增强了美国在疫苗生产、分发和接种上的能力，在一定程度上降低了疫情冲击下的高失业率，向失业民众发放现金补助短期内对缓解社会矛盾是有益的。同时，两党在美国基础设施老化、经济效率降低、需要进行大规模投资上早有共识。2021年11月，拜登签署了国会通过、获得两党议员支持的1.2万亿美元《基础设施投资和就业法》。按照该法，美国联邦政府未来5年内将向公路、铁路、桥梁、港口、机场、通信、电动汽车、电网等领域投入巨额资金，这将为美国人创造近百万的就业，也有助于美国制造业的发展和竞争力的提升。在税改上，拜登在国际上推动15%的全球最低企业税取得进展，有助于为基建计划融资。在科技领域，由于两党精英、企业和社会均极为重视保持美国科技优势，政府和国会正通过产业政策支持科技发展。如果美国能够引领新一轮的科技革命，就可能开启一个新的技术长周期，并借此在新兴产业上创造巨额利润和高薪就业。
拜登的施政取得了一定的成效，但要大幅缓解美国的社会不平等问题，则在政治、财政上面临着不小的挑战，在科技发展和外交上也面临政策负效应等问题。这些阻力和负效应将增加其实现目标的困难和不确定性。
第一，共和党的掣肘和美国政治生态发展的不确定性，影响拜登改革的力度和进程。美国竞争性政治体制的特点决定其国内政策的短期性和周期性。选举政治和政党政治的好处是把分歧和矛盾公开化，通过讨价还价甚至激烈的斗争达成妥协，并依靠妥协后的共识推进政策。但近几十年来美国政治极化和两党恶斗拉低了白宫和国会的行政效率，联邦政府的政策也常受到政治上不一致的州和地方抵制。2008年金融危机以来，不管是奥巴马还是特朗普，其施政均受到对手的强力阻击，重大国内立法投票均以党派划线。即便在疫情肆虐的危机状态下，拜登的《美国救助计划》也未获得共和党议员的支持，而是依靠“预算协调”程序（budget reconciliation process）以简单多数通过（50票赞成，49票反对），规避了参议院至少需要60票以否决“冗长辩论”以通过议案的要求。但“预算协调”程序并不能频繁使用，这限制了民主党的立法权。拜登的基建计划虽然通过，但由于共和党的反对而大幅缩水，创造就业的规模和力度受到影响。另外，由于《美国家庭计划》主要涉及儿童、家庭、低收入群体就医、就学、住房等社会项目的支出，共和党反对的态度会更坚决。2021年11月，民主党控制的众议院通过了1.75万亿美元的社会支出和气候变化法案，但未获得共和党的支持。如果民主党能够推动该法案在参议院再次借助预算调节程度通过并经拜登签署生效，将有助于缓解美国贫富差距。而一旦该法案夭折，民主党改变弱势群体命运的努力会严重受挫。
从中长期看，美国两党的势均力敌给民主党的改革蒙上阴影。通过2008年金融危机以来的四次大选和三次中期选举可以看出，危机和大衰退并没有像美国历史上的内战、罗斯福新政一样带来持久的政党重组，使顺应潮流的政党长期执政，从而为较彻底的改革奠定政治基础。也就是说，民主党总统奥马巴执政8年后被共和党总统特朗普接替，特朗普执政4年后又被民主党总统拜登取代。2016年大选和2020年大选，选民的分裂以及输家对选举结果的质疑，对当选总统的权威与合法性都构成了挑战。特朗普的败选，与其糟糕的疫情应对有直接关系，并不能说明其右翼民粹政策完全不得人心。考虑到两党选民几乎旗鼓相当及在关键州的激烈争夺、拜登的高龄等问题，很难说民主党在2024年大选中能稳操胜券。两党的势均力敌导致的政党频繁轮替和政策反复，使任何一方改革方案都难以“贯彻到底”。例如，扩大医保覆盖面的“奥巴马医改法”持续受到抵制，特朗普的减税政策也被颠覆，这些着眼于长远的计划均被政治变化所干扰和打断。考虑到美国政治发展的不确定性，拜登提出的通过对富人和企业加税以弥补基建和社会福利开支的计划，遭到共和党以及美国商会、商业圆桌会议等代表的大企业反对，很难如愿。
第二，财政赤字和迅速膨胀的政府债务，压缩美国财政和金融政策空间，政府调节收入和财富分配的前景难料。全球化和科技进步对收入和财富具有巨大的分配效应，除非使用补偿措施来共享收益，否则一部分人的情况会变糟，但美国政府以财政和货币政策解决问题又产生了新的问题。21世纪以来，美国政府已连年出现庞大的财政赤字，金融危机及救助计划、特朗普的减税、新冠疫情导致的经济衰退和税收锐减、特朗普的救助计划和拜登的大规模开支计划等，导致联邦政府财政赤字持续扩大。美国国会预算办公室（CBO）的报告显示，从2019财年到2020财年，美国联邦政府财政赤字占国内生产总值的比重从4.5%猛增到14.9%，为第二次世界大战以来最高，2021财年仍将保持10.3%的高位。2021年至2031年，联邦公共债务占国内生产总值比重将从102.5%上升至107%。全球经济指标（TradingEconomics）网站公布的数据则显示，从2012年至2020年，美国联邦公共债务占国内生产总值比重已连续9年超过100%，到2023年和2024年将超过120%。债务的飙升加大美国政府偿还利息的压力，而美联储通过印钞购买国债等资产压低了利率和政府融资成本，但财政刺激和货币宽松齐头并进制造了很大的通胀压力，将使政策制定者面临自上世纪80年代里根—沃尔克时期以来最艰难的决策环境。未来如果美国通胀持续上升，将打击那些对物价上涨最敏感的社会中下层，而从宽松的货币政策和膨胀的股市中获益的富人将变得更加富裕，很可能使拜登政府缓解社会不平等的努力化为泡影。布雷顿森林体系解体后，美国依靠美元霸权稀释债务和低成本融资，但对美元特殊地位的滥用正遭到越来越多国家的抵制，世界去美元化、去美债化的进程已经开始。如果美国债务继续飙升，沿着黄金美元、信用美元、债务美元的趋势发展下去而衰变为垃圾美元，将严重损害美元的地位，削弱美国利用金融霸权收割全球财富的能力。
与此同时，拜登政府为弥补财政赤字的加税计划将遭遇激烈的抵制。自上世纪80年代里根政府推动大规模减税以来，两党执政时都推行减税政策，如克林顿政府在1997年、小布什政府在2001年和2003年、特朗普政府在2017年的减税等。政府之所以减税，很大一部分原因是大公司和富人形成强大的利益集团长期游说。在美国，不平等的财富分配可能转化为一种特殊的、不平等的政治权力，它破坏了政治平等，使得机会成为一种被垄断甚至世袭的特殊权利。由于多种因素的限制，控制了大量财富的富裕阶层主导着政治过程，美国难以建立积极有效和长期稳定的再分配机制，难以实现结果分配和机会分配的双重平等。美国还有浓厚的自由竞争传统，认为成功是个人奋斗的结果，“劫富济贫”的做法可能引发社会的抵制。特朗普和共和党将民主党的福利政策描绘为“社会主义”，其构建的“福利女王”“养懒汉”等话语体系对其基本盘选民仍有很强的蛊惑力。2010年“奥巴马医改法”激起的强烈反弹催生了“茶党”崛起并长期改变美国政治生态，拜登的税改会否遭遇同样的命运值得观察。
由于美国的富人和穷人已经形成难以逾越且日益扩大的资产鸿沟，仅依靠收入税上的改革无法缩小贫富差距。哪怕是限制了富人财富增长的速度，由于总量效应，美国贫富分化还是会日益加剧。另外，由于拜登的《美国家庭计划》具有明显的回馈选民基本盘的色彩，有针对性地向低收入群体、少数族裔等选民派送社会福利，还可能引发新一轮的种族矛盾。美国的种族问题和阶层认同、文化认同、政治认同等交织在一起，并非仅靠解决经济问题就可以缓解。相较共和党千方百计地压制少数族裔选民的政治权利，民主党认为美国需要顺应国内族裔人口结构的变化，持续不断地改善少数族裔的境遇，帮助其实现“美国梦”，才能推进种族平等。对民主党精英而言，成功应对了这个挑战，美国才能继续以自由、民主的价值观灯塔自居，才能继续扮演“山巅之城”的角色。不过，对“白人党”共和党而言，这一人口趋势将挑战白人在美国社会的主导权，已经并将继续激起他们的白人至上意识。对很多白人而言，黑人状况和地位的改善并非纯粹的好事。白人作为一个整体能否从心理上“跨过这道坎”，对美国的种族关系是个很大的考验。考虑到美国各种矛盾叠加，要实现种族公正与和解这个“最高目标”极为困难。
第三，经济发展和技术进步对劳动力市场带来的不确定性增大。即使没有全球化，制造业生产率的提高远远超过了需求的增长，也会导致制造业工作岗位的大量减少。有研究认为，美国制造业65%-80%的失业情况是由技术进步造成的。例如，美国钢铁公司在印第安纳州加里市的工厂，生产的钢铁数量与过去相同，但雇佣的劳动力只有过去的六分之一。被淘汰的非熟练工人需要进行新的就业培训和其他社会保护措施。由于具有竞争力的制造业都是劳动生产率高、自动化和信息化水平高的行业，美国制造业即便恢复，也很难解决大量就业。未来美国的制造业很可能像农业一样，依靠较小比例的人口可以生产巨大的产值。
在制造业需要的就业岗位难以大幅增加的同时，旅游、教育、医疗、信息等服务业吸纳了更多的就业。但美国对科技的投入以及技术进步，可能改造这些服务业并造成新的失业问题。美国拥有强大的科教实力和创新精神，大量投资人工智能、大数据、机器人、新能源、量子计算等领域，有可能推动新一轮科技革命的发展。新型冠状肺炎疫情进一步加大了新的通讯技术和数字技术的运用，使远程办公、医疗、教育等获得蓬勃发展。这些数字经济将极大提高劳动生产率，不仅对劳动者的素质提出了更高要求，还对现有的劳动市场形成巨大压力。尤其是人工智能的快速发展，将代替在运输、餐饮甚至金融、医疗诊断等需要更复杂人类劳动的领域。例如，尽管目前美国卡车工人因疫情、罢工等原因出现短缺、薪酬上涨。但从长期看，自动驾驶技术成熟后，美国400万以驾驶为业的司机可能将失业。如果教育和培训难以消化受影响的低技能工人，技术进步产生的创造性破坏有可能加剧美国社会不平等。经济学家杰弗里•萨克斯和劳伦斯•科特利科夫甚至认为：“即将到来的变革所导致的生产力提高，可能使未来几代人的生活总体上变得更加糟糕。工人被机器人取代，他们的收入也可能落入机器人的所有者手里，大多数工人将‘被退休’，而他们的储蓄想必比年轻人还少。”
第四，美国推动与中国的经贸“脱钩”难以得到盟友的持久配合，也不利于美国的经济发展和就业创造。相较国内政策，拜登的中产阶级外交对社会结构的作用更为间接和复杂。近年来，在美国社会不满情绪和民粹主义的影响下，加上疫情的冲击，逆全球化、贸易保护、重塑全球供应链等成为美国外交的重要内容。越来越多的美国两党精英认为，通过对中国的遏制和打压，推动经贸和投资的“脱钩”与制造业回流，能够促进美国经济的发展并缓解社会矛盾。但全球化和中美经济上的相互依赖，是巨大的市场力量决定的，拜登在中美之间重塑供应链的做法，必然受到市场力量的极大制约。鉴于中国经济的巨大体量、不断深化改革和扩大开放的举措，美国政府违背经济和市场规律的做法效果并不理想。拜登政府也认识到单凭美国难以遏制中国，竭力构建反华同盟，包括推动G7和北约应对“中国威胁”，在亚太构建“小北约”等。这种做法取得了一定进展，但要获得成功需要在经济和安全议题上对盟友和伙伴持续地增加投入或分享资源，这对实力相对下降的美国而言存在困难。与冷战时期不同，欧洲更强调自己的经济利益和“战略自主”，美欧在市场、技术等领域的竞争，决定双方对中国，尤其是与中国发展经济关系的立场是不同的。如果美国以意识形态和安全等议题为由，强行推动和中国经济的“脱钩”，将承受巨大的损失。与中国关系的持续恶化，将使美国企业逐步失去在中国的生产基地和市场，并不利于美国财富的积累和社会矛盾的缓解。过去几十年，美国的低通胀部分得益于大量进口中国等新兴市场国家的低成本产品。美国政府推动产业链的本土化在提升安全性的同时，也提升了产品成本，趋向于推高长期通胀。
美国对中国科技的打压短期内给中国制造了困难，但同时也刺激中国加速自主研发，导致失去中国市场并不利于美国科技的跃升。在中国加快培育和发展国内市场，构建新发展格局的背景下，与中国关系恶化将导致经济脱钩扩大化。中国美国商会预计，如果中美全面脱钩、“新冷战”继续，美国跨国公司过去几十年在中国的资产、市场、利润来源都可能受到巨大冲击。该商会对两国在民用航空、半导体、化学、旅游等领域的脱钩前景进行了分析，认为美国相关行业将损失大量的国内生产总值和就业。从更长远的视角看，美国升级对中国的“新冷战”政策，还势必加速中国经济“去美元化”趋势，影响美元的国际地位，这将使美国在全球征收铸币税的做法受到更大制约，影响其从全球榨取财富及反哺国内中下层民众的能力。另外，美国为遏制中国而扩充军备，还必然压缩分配给国内建设和民生的资源，削弱其缓解国内矛盾的财力。
结 语
在不少美国人看来，20世纪50年代是美国经济繁荣和中产阶级大量涌现的“黄金时代”。这一时期几乎每个人都看到收入在增长，而底层的收入增速还要快于上层，社区的强大、邻里关系的和谐更为美国提供了强大的社会资本。这个盛世和当时美国独一无二的超强地位、二战带来的国内强大凝聚力、政府对社会平等的重视密不可分。美国社会的这轮不平等自20世纪70年代开始显现，20世纪80年代以来在新自由主义支配下如脱缰的野马一样失控，并成为2008年金融危机的重要诱因。2020年美国大选和百年未见的疫情冲击，使美国社会乱象达到一个必须进行强力解决和扭转的临界点。
拜登政府的国内施政计划对准的是美国的病根，开出的药方似乎也比特朗普高明。拜登试图发挥强政府的作用，从国内国际两个维度来缓解社会矛盾，以重振美国中产阶级、制度韧性和国际地位。拜登政府的思路是在国内重新搭建向上流动的社会阶梯，而在国际上则妄图抽掉发展中国家，尤其是中国借全球化向上攀登和发展的阶梯，并认为后一种操作有助于前一个目标的实现。实际上，美国通过科技“脱钩”、联合盟友等方式遏制中国，无助于解决自身的问题。内因是事物发展的基础，美国经济和社会领域的严重不平等，只有通过国内改革、只有克服富豪和强大利益集团的掣肘，并应对好财政赤字和债务、科技发展负效应等问题才可能得到缓解。税收是抑制贫富分化的重要政策工具，如果拜登能够成功地推动对富人和跨国公司的加税政策，特别是能够征收高额的累进所得税、推动征收全球资本税，并将之用于国内弱势群体，会有助于缓解美国的社会不平等，有助于缓解联邦政府债务飙升的压力。从罗斯福新政到20世纪70年代，美国大幅提高并维持了60%~90%的最高所得税税率，保持着70%~80%的最高遗产税税率，有力地抑制了不平等现象。当然，要缓解不平等是庞大的系统性工程，打击垄断、改善企业竞争环境、扩大社会安全网、保护工会、提高工人工资、提高劳动者教育水平，都需要持续推进。如果民主党政府未能让大多数民众享受到政策红利，代表右翼民粹势力的特朗普或特朗普式的人物还可能重新登台，如果出现这种情况，将为美国发展方向和社会结构的演进带来新的不确定性。
*声明：本文仅代表作者个人观点，不代表本公众号立场
数字经济智库
政治学与国际关系论坛
为了更好的服务数字中国建设，服务“一带一路”建设，加强数字经济建设过程中的理论交流、实践交流。来自中国数字经济以及“一带一路”建设领域的专家学者们成立了数字经济智库，为数字中国的建设添砖加瓦。商务部原副部长魏建国担任名誉院长，知名青年学者黄日涵、储殷等领衔。政治学与国际关系论坛是数字经济智库旗下的专门平台。
