秦朝以前，凡上级对下级发的命令文告都可以称为“诏书”。
秦始皇开始，规定只有皇帝文告能称为“诏书”。皇帝的命令除了“诏书”，又有“制书”，两者区别是：“命为制，令为诏”，意思是涉及重大的制度方面的皇帝文告叫做“制书”，也叫“命”，《后汉书 光武帝纪上 建武元年九月》注引《汉制度》：“制书者，帝者制度之命。”可见，“制”或“制书”是有关重要制度方面的皇帝文告，较为隆重。“诏书”则是皇帝所发布的对于某个具体的人和事的命令，所以说“令为诏”。由上可见，“奉天承运皇帝制曰”与“奉天承运皇帝诏曰”的区别就在于：前者是有关重要制度方面的皇帝文告，后者只是皇帝对具体人具体事件发布的命令。
